作者：李俊清，性爱电影-无码av-女性自慰
执行院长；付秋梅，广西大学公共管理性爱电影
博士生。
摘要：民政工作是社会建设的基础性工作。民政治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分,也是推动民政服务高质量发展、满足人民美好生活需要、实现共同富裕、铸牢中华民族共同体意识的题中应有之义。本文以治理理论为基础,从国家治理现代化出发,界定了民政治理体系与治理能力现代化的内涵及基本特征,识别了现阶段民政治理理念薄弱、资源配置结构不均衡、治理主体活力不足、法制建设存在短板、治理方式和手段落后等关键性障碍,并针对性地提出构建“现代大民政”理念革新机制、多边供需匹配机制、区域协调发展机制、多元主体协调共治机制、信息技术赋能机制以及健全民政法制保障的民政治理现代化实现路径。
关键词：以人民为中心; 民政治理体系; 治理能力; 现代化
民为邦本,本固邦宁。民政作为“为民之政、民生之政、民主之政”,自古以来都被看作国家治理的重要事务。习近平总书记指出:“为民造福是立党为公、执政为民的本质要求。必须坚持在发展中保障和改善民生。”2024年10月,习近平总书记在第十五次全国民政会议召开前夕再次对民政工作作出重要指示:“中国式现代化,民生为大,要坚持以人民为中心,加强普惠性、基础性、兜底性民生建设,解决好人民最关心最直接最现实的利益问题,不断推动民政事业高质量发展。”民政工作关系民生,连着民心,是重要的民生工作,具有保基本、防风险、促发展的职能作用,承担着“基本民生保障、基层社会治理、基本社会服务”的重要使命。现代民族国家是人民主权的国家,“人民性”是其价值旨归。“人民性”不仅是一种作为政治合法性来源的抽象理念,也不仅是写在法律上的一个条文或一种道义性的符号,它在现实社会生活中具有主体性地位。而聚焦民生导向的民政服务就是将“人民性”转化为实践行动的桥梁,落实人民主体性地位的工具。民之所盼即为政之所向,构建以人民为中心的“大民政”服务体系,推动民政治理体系与治理能力现代化在中国式现代化全面推进的新时代具有重要的战略意义。
当前学界围绕民政治理的研究主要集中在以下两个方面。一是从研究内容上,主要是以民政职能为界离的功能论、价值论、本质论、目的论进行阐释。有学者对民政兜底保障的内涵及其公共价值进行了理论阐发;有学者基于底线公平理论框架与民政改革创新实践,认为新时代民政工作形成了基本民生保障——生存性需求、基层社会治理——发展性需求、基本社会服务——普适性需求的底线公平的“民政实践框架”。还有学者在梳理总结习近平关于民政工作的重要论述的基础上,对民政工作的价值旨归、基本定位、动力源泉、原则遵循等进行了归纳,认为民政工作的本质是以公共服务的形式保障人民群众的生存和发展权益。二是从研究对象上,主要集中在民政治理领域中的扶贫和社会救助、养老、殡葬、社会治理等一场一域具体分析。上述研究均揭示了民政工作是社会建设的兜底性、基础性工作,是把中国特色社会主义政治优势和制度优势更好地转化为国家治理效能的重要纽带。但已有研究对民政治理体系尚缺乏系统研究与整体认识。本文基于治理理论,从整体性视角出发,对民政治理体系与治理能力现代化的概念进行界定,剖析现阶段民政治理体系与治理能力建设的制约因素,并从新时代社会转型、民政服务发展取向和共同富裕视角审视,探讨新时代民政治理现代化的完善路径,为我国实现民政事业高质量发展提供参考。
一、民政治理体系与治理能力现代化:定义与特征
现代英文中的“治理”(governance)一词滥觞于古拉丁文和古希腊语,即操舵(steer),引申为控制(control)、引导(direct)。目前学界对治理的界说,通常援引联合国全球治理委员会的概念,即治理是“公共或私人机构管理公共事务的诸多方式的总和,它是使相互冲突或彼此不同的利益得以调和并联合行动的持续过程”。治理与管理仅一字之变,语义却大不相同。多元主义和合作主义认为治理的主体不局限于政治领域的国家和政府,其主体是多元的,包括行政、市场与社会等多方力量,主张政府放权,向社会授权,注重多元性、平等性、协同性和灵活性,实现“去中心化”的多元共治的实质性民主;公共价值治理理论认为,治理既强调工具理性,也强调价值理性,更注重服务导向。
体系作为系统论的概念,是指若干事物互相关联而构成的有机整体。在治理的体系结构层面,俞可平认为现代化治理体系是一个有机、协调、整体的制度运行系统,由治理主体、治理机制与治理效果等要素构成。基于上述研究成果,本文将现代民政治理体系界定为:民政系统及外部利益相关多元主体以制度为基础,通过运用一定的治理理念和技术,共同持续作用于以民生保障为核心的社会公共事务的一个完整运行系统,是一个有制度、有执行、有效果的伞状式复合结构。
因此,民政治理体系现代化应有其鲜明的特征。一是治理主体多元化。政府尤其是民政部门是主导性力量,但非唯一,强调公、私、志愿组织之间的良性互动,由“共治”达到“善治”。二是治理基础制度化、法治化、规则化与规范化。有一系列完备的法制规章、制度及机制作为基础提供保障与支持,保证民主执政、依法执政,夯实科学管理、高效治理效果。三是治理效果成效化。治理意味着管理方式由单一、平面化的向复合、多样化、现代化的方式转变,由此促成社会资源的合理配置,实现治理效能的提升。
明确了民政治理体系的概念及其特征,我们可以进一步理解其能力的现代化。治理能力是指治理主体通过行使权力使用资源把治理体系的体制机制转化为具体执行力,进而提升其治理效能的一种综合能力。依照国家治理过程诸功能的要求来看,政府治理能力包括价值塑造能力、资源整合能力、网络构建能力、工具使用能力、流程创新能力和问题回应能力。民政作为政府职能部门,从广义上来看,民政治理能力理应包括上述政府治理能力,同时,从民政职能的狭义范围来看,民政治理能力还包含兜底性的民生保障能力、安置帮教能力、动员吸纳能力、纠纷调解能力和公共服务能力等。而治理能力现代化就是治理能力超越传统与现状并不断发展的进步过程,其实现离不开治理手段与治理技术的现代化。
综上所述,民政治理体系与治理能力现代化是一个多系统、多维度和多层次的概念。从完整的结构上来讲,民政治理体系与民政治理能力之间是结构与功能、硬件与软件的关系,二者相互依存、相辅相成,构成了价值与行动的统一、过程与效果的统一。从表现形式上看,民政治理体系与治理能力现代化可以体现为民政的制度机制、管理模式、价值理念、治理技术、公共服务能力、民政职能转型、市场化与社会化、内部环节配套等要素不断丰富发展和完善成熟的过程。
二、推进新时代民政治理体系与治理能力现代化的必要性
中国特色社会主义新时代开启了全面建设社会主义现代化强国的新征程。立足新起点新篇章,推进民政治理体系与治理能力现代化不仅是主动契合国家治理现代化的应然之举,也是积极顺应新时代发展趋势,回应民政职能调整、实现民政服务高质量发展的内在要求,更是践行“人民至上”理念,满足人民美好生活向往,实现共同富裕奋斗目标的题中应有之义。
(一)回应民政职能调整,实现民政服务高质量发展的内在要求
民政是中国现代化进程中形成的一套社会治理机制,是基于“安民立政”的理念调适国家与社会互动关系的政治方略,并且随着社会分工的细化趋势和风险防范的需求增进而不断进行职能调整。新中国成立以来,民政职能一直处于动态调整之中,据不完全统计,共发生过33次职能调整,经历了21次转出,12次转入。2018年国务院机构改革后的民政职能大幅缩围,更聚焦于基本民生保障、基层社会治理和基本社会服务的“三基”职责。2023年新一轮国务院机构改革将组织拟定并协调落实应对人口老龄化政策措施等职责划入民政部,并要求以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向,适应推动高质量发展的需要,加强老龄工作等重点领域的机构职责优化和调整。在此背景下,民政服务高质量发展成为新时代的迫切需要。习近平总书记强调:“高质量发展不只是一个经济要求,而是对经济社会发展方方面面的总要求”,是建立在新发展理念引领、技术变革、资源有效配置、多元治理主体发挥好各自作用基础上的高品质发展。由此,民政服务高质量发展不单指民政服务供给总量的增加,同时也包括民政服务供给方式、动力、效果的全面提升,具体表现为效率与质量的双重改善。尤其是在数字政府时代,更强调通过数字化改革推动“智慧民政”建设,提升精准化服务水平。从形成机理中解析,民政服务高质量发展有赖于民政治理体系与治理能力的现代化。因而,推进新时代民政治理现代化是回应民政职能调整,实现民政服务高质量发展的内在要求。
(二)践行“人民至上”理念,满足人民美好生活向往的必然选择
马克思从人类社会关系角度解读“需要”,认为“人以其需要的无限性和广泛性区别于其他一切动物”。伴随新时代社会主要矛盾转化,人们的生活需要和需求结构也发生了重大变化,从生存型需求、温饱型需求转向发展型需求和享受型需求,对美好生活的需要日益增长。人们不仅关注公共服务的标准化、普惠化和质量改善提升,同时也对公共服务提出便捷化、个性化的更高要求。而且“人民美好生活”本身也包含着“人民性、普惠性、共享性、公平性、全景性”等多重价值意蕴,是一种链条式的成长性需求,唯有通过民政治理体系与治理能力的现代化转型,才能为这些需求的满足提供制度支撑与实践路径。清华简中有云:“民心为本,厥作惟叶”,马克思指出“民主”是“人民当权的”,习近平总书记强调“保障和改善民生没有终点站”。无论是我国古代的民本思想,还是马克思主义的人民观,抑或是习近平总书记的民生观,都表明了民心所向、民之所需的“人民至上”是政治的根本遵循。民政滥觞于古代民本思想,民政工作践行“民政为民、民政爱民”的价值导向,“上为中央分忧,下为百姓解愁”,关系民生,连着民心,具有谋民生之利、解民生之忧、增民生之福的显著作用。民政工作本质上是一种“人政”,将人的生存和发展与国家现代化建设紧密结合起来,以制度建设的方式把国家发展的成就切实转化为可感可及的民生福祉,让全体人民共享现代化发展成果,让老百姓过上更加幸福的生活。由此,推进民政治理体系与治理能力现代化是践行“人民至上”理念,满足人民群众美好生活向往和期盼的必然选择。
(三)实现共同富裕奋斗目标的题中应有之义
“治国之道,富民为始。”马克思主义认为,理想社会的“生产将以所有人的富裕为目的……所有人共同享受大家创造出来的福利”。我国作为社会主义国家,“实现全体人民共同富裕”是中国共产党治国理政的根本奋斗目标。共同富裕作为解决我国社会主要矛盾的关键,是中国式现代化的基本特征,其本质就是要在共同走向社会主义现代化的道路上,不分地域、不分族群、不分城乡,不使一个人掉队。共同富裕是最大的民生。共同富裕包含两个关键词:“共同”和“富裕”。“共同”是指涵盖所有地区、所有人群;“富裕”不仅指物质生活的富裕,还包括政治权益的保障、精神文化的富足、社会保障水平的提高、生态环境的优美等多重面向。因此,共同富裕具有高度的概括性和统摄性,是以人民为中心、消除绝对贫困和解决相对贫困基础上的全体人民的普遍富裕,是以经济为基础,包括政治民主、文化繁荣、社会和谐、生态文明在内的人人全面发展的多维富裕。党的二十大报告指出,“着力解决好人民群众急难愁盼问题,健全基本公共服务体系,提高公共服务水平,增强均衡性和可及性,扎实推动共同富裕”,将“均衡性”与“可及性”作为衡量推动共同富裕的标准,一定意义上意味着广覆盖、保基本、重参与的民生保障是实现全体人民共同富裕的重要前提。也由此可见,共同富裕的发展目标与民政治理现代化的内在要求和价值取向相契合。要实现共同富裕,就必须完善基本民生保障、兜住基本民生底线,优化基层社会治理,提升基本社会服务,推进民政治理体系与治理能力的现代化。
(四)增强国家认同,铸牢中华民族共同体意识的时代使命
铸牢中华民族共同体意识是新时代党的民族工作的主线,是民族地区各项工作的主线。中华民族共同体意识的核心是国家认同。正如国家不是从来就有的一样,任何国家公民的国家认同也不是与生俱来的,它的形成往往是国家或政府构建的结果。政治社会学认为,当国家承担起公民权利的保护责任,国家的权力、职能与国民需求相关联并以满足公民利益诉求为基点的时候,个体的“民”才会真切感知到国家的“在场”以及它对于个体的关心关怀,国家也才会受到广泛地支持与拥护。也只有在这样的情况下,国家对于每一个个体来说,才不是一个遥远的、冰冷的暴力机器,才真正算得上是“共同体”。共同体“就像是一个家(roof)”,在这样的共有家园里,国民才会有安全感、归属感和幸福感,也才会形成个体对国家的认同感、向心力和凝聚力。民政作为一项以“安民立政”为根本导向的国家治理实践,以人的需求为出发点,以促进人的全面发展、共享发展机遇、增进人民福祉为价值目标,与人民群众最关心、最直接、最现实的切身权益密切相关,存在于民众的日常生产生活之中,贯穿人的生命不同阶段,涵盖人的生活方方面面,是民众看得见、摸得着、体会得到的服务。民政服务情系千家冷暖,事关万家灯火,从这个意义上说,成为民众直接感知国家的政治纽带。民生连着民心,民心是最大的政治。第五次中央民族工作会议强调:“要赋予所有改革发展以彰显中华民族共同体意识的意义,以维护统一、反对分裂的意义,以改善民生、凝聚人心的意义,让中华民族共同体牢不可破。”由此,推进新时代民政治理现代化是满足各族群众利益,增强各族群众“四个与共”意识、“五个认同”,进而铸牢中华民族共同体意识的价值旨归。
三、现实省思:民政治理体系与治理能力现代化的实践困囿
新中国成立以来,我国民政工作不断在改革中发展,在发展中改革,经历了“从无到有,从有到好”的发展历程,尤其是新世纪以来,我国基本民生保障不断夯实、基层社会治理成效显现、基本社会服务提质增效,法规制度体系逐步完善,有力服务了改革发展稳定大局。但总体上看,我国民政服务仍然滞后于经济社会发展,制度机制的系统性问题依然存在,制度执行能力不足,对民政治理现代化的掣肘也愈加显现。
(一)治理理念转变滞后
随着人民群众对“美好生活需求”和高风险社会来临,以及利益格局的巨大变迁,催生了人们对现存民政治理理念的省思。当前,民政治理理念主要还是沿袭“小民政”的思维惯习,现代治理理念还没有完全真正树立起来。“小民政”是在传统经济社会历史条件下形成的由政府为特定群体提供经济保障、物质救济、身体保护的管民之政。传统的“小民政”治理理念特点如下。一是重经济保障,轻政治参与;重物质救济,轻精神扶助;重身体保护,轻心理干预。二是偏颇于“应急救危”生存型民政,而非生存与发展并重民政。三是针对特点人群的补缺型民政,而非普惠型民政。从中可以看出,“小民政”思维理念仍以“管理”思维开展社会治理,而不是以“服务”理念进行社会治理,这在基层民政部门中表现更为突出。然而,随着经济社会的发展,我国民众公民权利意识日益觉醒,市场经济、全球化的深入发展以及高风险社会语境下,每个个体面临风险加剧,寻求正式制度保护吁求愈强烈。传统的“小民政”管理模式无论是在保护公民权益,还是在应对社会风险方面,都无法达到民众多元化、多样化、多层次需求。治理理念不够开拓极易导致社会治理有效性不足,治理效能欠佳,进而直接阻碍民政治理体系与治理能力现代化的进程。
(二)民政服务资源配置结构不均衡
1.供需结构不均衡。近年来,随着多项民生战略大力实施和民生财政投入倾斜,民政服务状况得到了较大改善。但从供给与需求的匹配度进行考量,民政服务供需结构长期处于不平衡状态。从民政服务的经费支出来看,2022年我国政府公共预算支出总量260609亿元,财政投入民政事业经费5090.4亿元,民政事业费占财政支出比重为1.95%,人均民政事业费支出3.6万元/百人,相对于其他类型经费支出占比而言处于靠后位置。从发展程度上看,民政服务仍存在保障性服务精准匹配不足与低效供给膨胀并存、发展性服务供给不充分与质量不高并存的现象。对于基本民生保障服务,点上“精准滴灌”式的供给精准性和有效性不足,对人民群众的需求响应还停留在“头痛医头、脚痛医脚”阶段,从而使得民政服务呈现碎片化、模糊化的状态。在发展性服务中尤其是失业困难群体、特殊困难群体的发展型关爱,基层民主协商,养老服务,殡葬改革等相对于人民美好生活需要的服务,其供给种类与服务内容数量和质量上表现出明显的滞后性,存在供给不足乃至“真空”的问题,无法完全满足人民群众的多元化、个性化需求。如《中国老龄产业发展报告(2021—2022)》数据统计,截至2022年末,我国失能、半失能老年人数大约4400万,占老年人比例高达15.7%,但每千老年人口养老床位数只有29.6%,而专业护理型床位占养老床位的比例不到50%,且集中在大城市。《2023年乡村教育发展报告》显示,我国不满16周岁的农村留守儿童数量为902万人,但基层未成年人保护工作站覆盖率仍然较低。总之,民政服务供需结构不平衡,在以人的自由全面发展的权利保障上仍存在“福利距离”,在满足人民日益美好生活需要的期盼上仍存在实然差距。
2.区域发展不均衡。民政服务区域发展不均衡是我国社会发展中亟待解决的现实问题,这种不均衡体现在横向区域发展不均衡和纵向区域发展不均衡两个维度。其中,横向区域发展不均衡指经济地理视角上的东中西部地区发展不均衡,主要由地理空间上的经济社会发展程度差异造成。从资源依赖理论视角来看,民政服务的供给高度依赖财政资源、人力资源与社会资源。东部经济发达地区凭借较强的财政汲取能力与资源集聚效应,能够投入更多资金用于养老、救助、社区建设等民政领域,吸引专业人才参与服务,同时激发社会力量协同合作,形成资源投入与服务质量提升的良性循环;而西部边疆地区虽然在脱贫攻坚、乡村振兴等普遍性民生工程与“西部大开发”“兴边富民行动”“支持沿边重点地区开发开放”“少数民族事业规划”“扶持人口较少民族发展规划”“对口支援”等差别化区域支持政策的双重保障下,历史性地消除了绝对贫困与区域性整体贫困,人民生活水平大幅提升,民政服务取得了长足发展。但西部边疆地区囿于自然条件恶劣、经济社会发展缓慢、财政收入有限、人才外流严重、外部性特征以及历史文化等多重因素影响,难以保障民政服务的充足供给与高质量发展,这就使得西部边疆地区规模性返贫风险仍然较高,失业率较高,智慧民政基层治理水平仍然较低,在新发展阶段仍然是民政服务的重点、难点与短板。纵向区域发展不均衡指代城乡之间的不均衡。我国从2002年始提出了统筹城乡发展,加快形成城乡经济社会一体化的发展目标。近年来随着国家针对“三农”问题大力建设社会主义新农村,推进脱贫攻坚、乡村振兴等国家重大战略,城乡一体化进程不断加快,民政服务的城乡差距出现边际递减趋势,但不可否认,民政服务在城乡区域之间的公平正义上仍存在“差序格局”,各项服务供给基本呈现“城市-县城-建制镇-乡驻地-村庄”梯度递减的特征,未形成“面”的架构。
(三)治理主体活力不足
民政治理现代化的主体是由党政机构体系、市场组织体系、社会组织体系等组成的有机系统,各个主体担负着不同的治理角色,发挥不同的作用。党委和政府,尤其是民政系统在民政治理中的主体地位是毋庸置疑的,企业的社会责任也日益为人们所认同,社会组织的作用不断凸显。但目前,我国民政治理主体仍存在行政系统内部不协调,行政、市场与社会分离而主体活力不足的趋势。一是政府部门协同度不高。民政工作关乎群体复杂,问题与任务重叠性、交错性强,通常需要多部门共同协调配合,但党政新型一体治理格局因组织结构“条块”布局和职能分割存在众多“缝隙”,加上职能位差以及“行政分权+财政集权”的体制也构成部门之间“主体际性”“主体间性”存在多重张力,这不仅造成了民政内部系统协同度不高,也使得民政系统与其他党政部门之间的协同度较低,甚至存在因职责边界模糊、义务不明而互相推卸责任的不作为、慢作为现象。二是社会组织作用有限。随着我国市场经济体制的日益完善和治理体系改革的不断推进,以及社会组织的日益成熟,我国社会治理主体多元化的趋势也非常明显,新兴的社会组织在社会治理中发挥的作用越来越重要。党的十八大前夕,全国登记的社会组织有46.2万个,截至2022年底已有89.1万个,数量翻了将近一番。然而,数量虽然增加了,但由于我国强政府、弱社会的传统根深蒂固,公民社会成长起步较晚,非营利组织治理社会的经验和能力都还有所欠缺,部分社会组织的独立性、专业化以及运行绩效并不理想,此外,其发展还受到经费、人才等方面的制约。三是市场组织介入困难。一直以来,市场机制被誉为“看不见的手”,与政府机制具有互补作用,被认为是目前最有效率的资源配置机制。民政服务无论是基本民生保障领域、还是基层社会治理领域,抑或是基本社会服务领域都需要市场组织参与提供专业性服务,以满足人民群众日益增长的个性化、多样化需求。但民政服务的公益属性较强,市场属性相对较弱,企业组织的作用空间相对较小,市场组织参与民政服务需要政府权力收缩后所释放的资源提供支持,但目前政府、市场与社会之间的“互构体”仍未完全建立。
(四)法制建设存在短板
目前民政工作虽然已经基本做到有法可依,但是涉及民政领域的法律法规与现阶段我国社会经济高质量发展水平还不相匹配,存在不少短板。具体表现为:一是民政立法以规范性文件为主,立法层级不够高。当前民政工作依据的法律法规主要为宪法、民法典、行政法、劳动与社会保障法、非诉讼程序法等,与教育部门拥有教育法、环境保护部门拥有环境保护法等其他部门法制相比,没有一部主干法,且民政领域的法律大多属于社会法范畴,如慈善法、残疾人保障法、未成年人保护法、老年人权益保障法等。从立法层次上看,目前,国家层面直接规范民政职能的法律有9件,行政法规18件,部门规章35件,规范性文件200多件,以及数百件地方性法规和政策文件。可以看到民政立法中规章和规范性文件的数量最多,行政法规其次,位阶最高的法律则数量最少。民政立法层级不够高,再加上法律执行过程中会存在一定“损耗”,法律的权威性容易被“消蚀”。二是民政重要领域如社会救助、社会组织、儿童福利以及农村留守儿童关爱保护与困境儿童保障等方面的法律行政法规缺口较大和存在配套性政策空白,不能完全适应民政事业发展和人民群众对民政法治的迫切需求。近年来不少地方出现的“人情保”“关系保”“治理保”“死人保”现象也表明了社会救助制度存在一定的漏洞。三是民政部分行政法规“老化”,与客观形势的快速变化不相适应,不少民政相关法律、行政法规、制度规范在落实中存在痛点、堵点,“最后一公里”落实难。如基层群众自治、养老服务、慈善事业、社会工作、志愿服务、地名管理等方面的法规条例存在滞后于实践发展需要的问题,要根据实际需求进一步修订和完善。
(五)治理方式的信息化与智能化有待加强
21世纪是一个信息技术高速演进的大数据时代,随着互联网、物联网、云计算、5G通信等新技术的广泛应用,一个与物理空间平行的数字空间正在形成,社会环境结构和运行模式发生系统性变革。在这样的时代背景下,数智技术逐渐成为政府治理方式创新的重要驱动力,数字政府建设进入快速发展新阶段。民政作为主管社会福利服务的职能部门,肩负着积极探索数字技术与新时代民政工作的深度融合重任。数字民政作为数字政府建设的重要组成部分,不仅是提升服务水平和治理效能的必由之路,更是推动民政事业高质量发展、实现社会治理现代化的关键引擎。近年来,在中央层面的战略部署、驱动引领与全面推进下,民政部印发了《“十四五”民政信息化发展规划》,建立了民政一体化政务服务平台与“民政通”移动端,深化了“互联网+民政服务”,积极推进“互联网+”在社会组织、社会救助、婚姻登记、养老服务等领域的应用和试点示范。但就目前而言,“智慧民政”建设的数智化程度依然偏低,一是数字技术应用与民政服务理念的深度融合仍有待加强,部分民政干部对数字技术的认识仍然停留在表面,民政部门数字化转型中数字人才的培养与支持也仍然不足;二是数字技术与民政服务业务融合有待深化,尤其是智慧养老服务新业态的培育与开发;三是数字民政改革的结构协同仍有“缝隙”,存在多平台、弱整合以及数据共享治理的融合困境。
四、新时代民政治理体系与治理能力现代化的实现路径
中华人民共和国成立以来,我们党领导人民创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹“两大奇迹”,一方面,我国始终坚持在发展中保障和改善民生,以制度建设的方式把国家发展成就切实转化为可感可及的民生福祉;另一方面,社会长期稳定离不开基本公共服务的供给。由此说明,“两大奇迹”的创造离不开民政服务的保障与支撑。民政服务成效事关民心向背,事关发展稳定大局。构建新时代民政治理现代化体系是一项系统化工程,应将其视为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,并从治理观念、治理手段、治理力量和治理机制层面统筹推进(见图1)。
图1 新时代民政治理现代化的实现路径框架
(一)构建“现代大民政”的理念革新机制
“现代大民政”服务理念是相对于“传统小民政”理念而言的。随着体制、观念、经济发展水平等原因,服务功能有限的“小民政”已越来越不适应时代发展和民众的社会需求。因此,各级民政部门需要树立“大民政”思维理念,将民政工作模式由“小民政”转向“大民政”。“大民政”的思维理念主张从分散走向集中,从部分走向整体,从破碎走向整合,强调以公众需求为核心,追求公共利益的实现,是民政事业发展的趋势和方向。“大民政”应当包含三个维度。一是于服务对象而言,要从注重特殊群体利益走向注重整体公共利益。不仅注重底线公平,保障特殊群体、困难群体的基本生活,也要实现由保底型保障向发展型保障转变;不仅关注和服务“三群”人员,也要拓展服务人群,实现由补缺型福利向普惠型福利转变,将经济社会发展成果惠及全民。二是于治理权力而言,要破解直管直办、大包大揽的“保姆式”思维,不断推进“放管服”改革,简政放权。三是于社会整体性而言,民政部门需要突出服务大局,加大全局统筹,推动区域之间、城乡之间、行业之间、部门之间的整体协调发展。值得注意的是,“大民政”虽然突出强调民政的职能和作用,但不是提倡度量上的规模扩大。从本质上讲,“现代大民政”的核心思想是构建开放型、普惠型、服务型的民主执政、民生之政、为民之政。
(二)建立多边供需匹配机制
建立供需匹配机制是当前民政服务投入不足、供需结构失衡的情况下,完善民政公共服务体系的一条必由之路。首先,要进一步完善公共财政支持机制。财政应当进一步彰显公共属性,支出进一步向民政服务的基本民生保障、基层社会治理、基本社会服务等方面倾斜,不断扩大支出规模、提高比重,做到与经济增长相协调。其次,加快民政服务各领域的供给改革步伐。一是着眼兜底性民生需求,推进社会救助体系改革。进入“后扶贫时代”,面对反贫困目标与重心的转移,新时代的社会救助体系也需要与之相伴生。要以救助对象的精准化需求为主轴,通过扩大救助范围,调适补贴标准,对特殊贫困、相对贫困、支出型贫困、救急难等不同情形的不同困难群体,建立健全分层分类的梯度救助体系,扶助工作重点要从困难群体的基本生活保障过渡到兜底性保障与提供社会支持、提升就业机会和能力的积极发展性服务并重,避免“奥肯漏洞”损失。二是推进基层社会治理体制改革。要深化基层党组织领导下的基层群众自治制度和基层协商民主制度,使其更具规范化和常规化,进而推动社区服务社会化、社区参与大众化。三是提高基本社会服务供给总量和供需匹配度。随着社会矛盾转变,民政部门需要围绕民众多样化、精细化的需求,加快公共服务设施完善,在养老,婚姻、殡葬等方面为群众提供更好更优质的服务。最后,调动社会力量,扩大有效供给。推行政府与社会资本合作模式,不断引导社会资金和金融资本投入民政服务中,并利用市场和社会力量对居民的需求进行准确和及时把握,从而扩大民政服务的供给面,提高民政服务的精准度。
(三)优化区域协调发展机制
马克思的“空间正义”是对空间失衡、空间排异、空间断裂等非正义现象的矫正,致力于让正义渗透到社会空间的每个角落,让每个居民拥有分配公平的空间资源,进而形成自由、平等、发展的空间样态。民政治理体系与治理能力现代化的核心议题也即资源配置的公平正义。由此,针对当前民政服务存在的不充分、不均衡突出问题,要优化区域协调发展机制,重塑多维空间正义,消除区域空间“中心-边缘”“核心-外围”的张力。一方面,加大对中西部特别是西部地区民政资源扶持力度,缩短东中西部区域差距。鉴于历史和现实条件制约,我国西部地区基本民生保障资源、基层社会治理资源和基本社会服务资源与东、中部地区存在巨大差距,经年累积,势必阻滞平安边疆建设。基于此,在全面建设社会主义现代化强国的新征程中,优化民政资源的区域布局,重点向西部地区实施政策倾斜,坚持赋予所有改革发展以“三个意义”,将发展经济与保障民生结合起来,切实保障和改善边疆地区民生。针对边疆民族地区,也要创新民政服务方式,基于地域特殊性,扩大流动公共服务、一站式公共服务的服务领域与辐射范围,提高公共服务可及性、便捷性和均等化水平。另一方面,推进民政服务在城乡之间的均衡。统筹城乡的民政服务资源配置,推进民政服务在城乡一体化的规划、建设和运作管理,加快补足乡村短板,全面实现城乡低保补助标准一体化、城乡养老保险一体化、城乡大病保险报销待遇一体化、城乡合作医疗一体化运作等同质服务,努力缩小民政服务在城乡之间的差距,让城乡居民共享改革发展成果。
(四)完善多元协调共治机制
治理理论的核心思想便是强调多元主体的参与,而且不同治理主体间应是合作、协商的伙伴关系,治理的过程也更关注各主体跨越行政边界和组织边界进行协同共治或整体性治理。党的二十大以来,中央也多次强调要全面形成政府负责、社会协同、公众参与的共建共治共享社会治理格局。鉴于此,推进新时代民政治理现代化,要基于治理理论,构建政府、市场、社会等多元治理主体的协调共治机制。
一方面,要促进单部门管理机制向跨部门协同治理机制转变。民政工作领域多元宽广,而且现阶段民政治理面临的很多问题都带有明显的跨界性特点,需要民政系统改变传统的基于“条块分割”的碎片化、孤岛式的发展形态,与其他政府部门之间建立纵向贯通、横向联动的组织协调机制。民政部门要加强与公安、工商、财政、教育、人社、卫计等部门互联互动,打破部门之间的信息壁垒,理顺部门协调配合中的非对称关系,构建高度信任、价值认同、资源整合、信息共享、分工明确、行动一致的协同治理系统。
另一方面,要促进垂直型管理结构向网络型治理结构转变。协同共治不是串联行动范畴,而是并联行动范畴,彰显的不是治理主体的逐个列队,而是多元主体方阵齐步,在同一目标价值的频道上实行同一施策频率。因此,在明确好各治理主体的相应权责划分后,要立足“有为政府、有效市场、有能社会”的要求,着力构建网络型治理结构的协同合作机制。首先,要积极培育社会组织和拓展市场组织生存空间,将新生的市场力量和社会力量纳入制度框架,延伸民政臂膀。在严厉打击非法社会组织的同时,要拓宽直接登记注册社会组织的范围,大力发展在城乡社区开展公益慈善、健康养老、文体娱乐、邻里互助及农村生产技术服务等活动的社区社会组织。其次,政府作为中心主体要主动转变其角色,依照“有限并有为”原则,向社会让渡空间,加大政府向社会力量购买民政服务的力度,推动社会组织、市场组织承接民政转移职能和购买竞标,建立“政府扶持、项目合作、市场运营、专业发展”的协同模式,促进民政治理社会化,缓解民政“小马拉大车”的困局。当然,在行政、市场与社会协同合作的过程中,政府还应完善相应的监督与评估机制,对民政服务供给质量与效果进行评价,并在服务购买过程中建立与社会组织、市场组织的信任机制,使合作关系更可靠。
(五)构建健全的民政法治保障
人类文明演进史表明,在人类创造的诸多组织与规则体系中,对于治理大社会而言,最有效的形式是在法律规范的引领下,以国家为主体实行法治。古希腊思想家亚里士多德就曾说过,国家要长治久安,就必须建立一种优良政体,同时这一优良政体不应是人治政体,而应遵循一种权威性的理性规则治理社会,这个理性规则就是法。马克思也坚信“国家应该是政治理性和法的理性的实现”,因为法治是现代化国家的显著标志,既具有规则、秩序、安全的“工具理性”,还有公正、民主、人权的“价值理性”。法治是民政治理体系的原则和保障,健全民政法律法规建设,是规范民政事业发展、增强民政服务成效、落实社会公平正义的必备之举。而真正法治状态的实现,包括两个层面,首先要有良好的法,其次这良好的法要获得全社会普遍的服从。因此,新时代推进民政治理体系与治理能力现代化,要在宪法、民法典等法律法规的指导依据下,完善民政法治建设规划,修订或废止已有法律法规中不适合当前群众需求的内容,健全民政法律法规体系的整体配备。一是要持续聚焦特殊弱势群体,大力推进社会救助由政府文件、部门制度向国家法律层次的转化,在此基础上,对政府有关部门已就最低生活保障、特困人员供养、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、受灾人员救助、临时救助等八项救助的法规或文件进行整合,以增强系统性和规范性。二是要加快修订《中华人民共和国城市居民委员会组织法》《中华人民共和国村民委员会组织法》等相关法律,回应基层社会治理问题,加强基层民主政治建设。要加快完成养老机构管理办法、儿童福利管理条例、殡葬管理条例、行政区划管理条例实施办法等法律法规规章修订及相关政策制定工作,为民政社会服务工作扎实开展提供有效的法制供给。三是健全民政法治实施体系,依法治理规范民政服务工作全流程,强化法律法规在社会救助、基层治理、社会组织管理等民政重点领域的刚性约束。
(六)构建信息技术赋能机制
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出要“加快建设数字经济、数字社会、数字政府,以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”。习近平总书记也高度重视用好信息化手段保障和改善民生,指出:“要运用大数据促进保障和改善民生”,“加强人工智能同保障和改善民生的结合”,“探索‘区块链+’在民生领域的运用,积极推动区块链技术在教育、就业、养老、精准脱贫、医疗健康、商品防伪、食品安全、公益、社会救助等领域的应用”。因此,提高民政治理能力现代化要充分运用移动互联网、区块链、云计算、大数据等智慧技术,为“互联网+民政服务”赋能,聚焦“高品质民生观”和“整体智治观”,构建高效便捷的民生事务办理体系,全面提升民政服务数字化、信息化水平。首先,要加强现代技术手段在社会救助、养老托育、婚姻登记、殡葬服务、社会组织、社工志愿、慈善公益等方面的应用,推动更多民政服务事项实现全流程线上办理,为人民群众提供更有效率、更加便捷、更加优质的民生服务,让人民群众切实感知美好生活的速度与温度,从而使得民众获得感满意度更高。值得注意的是,在当下的“后扶贫时代”,尤其要利用好大数据建立低收入人口、相对贫困人口动态监测信息库,巩固脱贫攻坚成果。其次,要利用现代化技术打破信息孤岛的壁垒,建立民政系统内部与跨部门之间的信息共享机制,实现各类信息在不同部门之间互联互通,从而推进各项民政业务系统无缝集成和融合互通,改变各部门、各业务、各窗口“各自为战”的局面。最后,要充分运用信息化手段推进政务公开、党务公开,实现服务的流程透明、过程透明和对象透明,走好网上群众路线,在人民群众中间构建网上网下同心圆。
五、结语
以人民为中心的“人民至上”不仅是一种作为政治合法性来源的抽象理念,也不仅是写在法律上的一个条文或一种道义性的符号,实际上,它在社会政治生活实践中具有主体性地位。而聚焦“民生导向”的民政服务就是将“人民至上”理念转化为实践行动的桥梁,落实人民主体性地位的工具,具有谋民生之利、解民生之忧、增民生之福的作用。民政工作是党和国家一项重要的民生社会事业,民政部门是民生社会建设的骨干力量,“民政”与“政治”“行政”一起构成了当代中国国家治理现代化的有机组成部分,并且是不可或缺的重要组成部分。正因为它在“人民至上”和“中国之治”中的独特地位,推进民政治理体系与治理能力现代化显得尤为重要。
民政治理现代化的实现是一项涉及“价值-制度-行动”的系统工程,具体涵盖价值理念建构、机制建设、制度完善、主体参与和能力提升等方面。因此,在中国特色社会主义新时代,推进民政治理体系与治理能力现代化,需要树立“现代大民政”的治理理念,健全民政法制建设提供制度保障,完善民政服务多边供需匹配机制和区域协调发展机制,发挥行政、市场、社会等多元主体的治理智慧以及加快信息技术手段的应用。唯有如此,才能破解现阶段民政服务“非均衡不充分低效能”的樊篱,才能适应民众需求不断发展变化与时代变革转型的趋势,才能实现全体人民共同富裕的伟大目标。
来源期刊：内蒙古师范大学学报(哲学社会科学版)，2025，54 (3)：65-75.
